Verordnung zur Sicherung der Gasversorgung

Warum schlägt die Kommission jetzt eine neue Verordnung zur Gasversorgungssicherheit vor?

Eine ununterbrochene, sichere Energieversorgung aller EU-Bürger ist das übergeordnete Ziel der Energiepolitik der EU und der tragende Pfeiler ihrer Strategie für eine Energieunion, die mit einer zukunftsorientierten Klimaschutzstrategie verknüpft ist und im vergangenen Jahr von den Mitgliedstaaten gebilligt wurde. Seit den Gaskrisen der Winter 2006 und 2009 sind bei der Minderung des Risikos künftiger Gasversorgungskrisen in vielerlei Hinsicht beträchtliche Fortschritte erzielt worden. Die Mitgliedstaaten sind heute viel besser auf die Bewältigung einer möglichen Gaskrise vorbereitet: Die Energiesysteme sind dank eines funktionierenden Energiebinnenmarkts viel besser durch Fernleitungen miteinander verbunden, es wurden Regeln für die Nutzung der Netze festgelegt, um die regionale Zusammenarbeit zu verstärken und grenzüberschreitende Infrastrukturengpässe zu verhindern, und es wurden Möglichkeiten für den Gastransport entgegen der Hauptflussrichtung geschaffen. Aufgrund der derzeitigen EU-Verordnung zur Gewährleistung der sicheren Erdgasversorgung haben alle Mitgliedstaaten nun Präventions- und Notfallpläne, um Krisen zu bewältigen. Außerdem haben alle Mitgliedstaaten dafür vorgesorgt, dass die Gasversorgung der Privathaushalte und anderer geschützter Kunden selbst bei einem Ausfall der größten Gasversorgungsinfrastruktur des Landes zumindest für einen bestimmten Zeitraum garantiert ist.

Dennoch haben die mit der Umsetzung dieser Maßnahmen gesammelten Erfahrungen verdeutlicht, dass das derzeitige Konzept noch immer nicht ausreicht. Wie die EU-weiten Stresstests im Jahr 2014 gezeigt haben, tragen die auf nationaler Ebene getroffenen Maßnahmen der Versorgungssicherheit in den Nachbarländern nicht ausreichend Rechnung. Zudem bestehen ernste Unzulänglichkeiten bei der Berücksichtigung externer Risiken, was beispielsweise mit dem mangelnden Zugang zu Informationen über kommerzielle Gaslieferverträge zu tun hat. Dies kann Risikobewertungen, aber auch die Ergreifung effizienter vorbeugender Maßnahmen und eine frühzeitige Reaktion der Marktteilnehmer, und erforderlichenfalls der Behörden, auf eine mögliche Krise erschweren.

Was ist neu in der Verordnung?

Mit der neuen Verordnung wird ein neues und effizienteres Konzept für die Prävention und die Eindämmung der Folgen möglicher Gasversorgungskrisen eingeführt. Es wird insbesondere

• erstmalig ein Solidaritätsgrundsatz eingeführt, nach dem benachbarte Mitgliedstaaten sich gegenseitig helfen werden, im schweren Krisenfall die Gasversorgung der Privathaushalte und der grundlegenden sozialen Dienste (Gesundheits-, Not- und Sicherheitsdienste) zu sichern.
• vorgeschlagen, bei der Konzeption der Versorgungssicherung von einem nationalen zu einem regionalen Ansatz überzugehen. Dabei kommt es vor allem darauf an, die Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten zu verbessern, wozu auch eine genaue Bewertung gemeinsamer Risiken, möglicher gleichzeitiger Krisen und tatsächlich verfügbarer Ressourcen gehört. Dies trägt dazu bei, die Wirksamkeit der Maßnahmen zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit zu erhöhen und deren Kosten für die EU-Verbraucher zu senken.
• die Zusammenarbeit mit den Nachbarländern der EU verstärkt, indem die Länder der Energiegemeinschaft in eine effektivere Vorbeugung und in die Bewältigung möglicher Gasversorgungskrisen an den Grenzen zwischen der EU und den Vertragsparteien der Energiegemeinschaft einbezogen werden.
• als zusätzliche Transparenzmaßnahme vorgeschlagen, dass bestimmte Verträge, die für die Gasversorgungssicherheit relevant sind, von den Erdgasunternehmen bei Abschluss oder Änderung automatisch der Kommission und den Mitgliedstaaten gemeldet werden müssen.

Was sind für Mitgliedstaaten und Erdgasunternehmen die wichtigsten Neuerungen in der neuen Verordnung?

Die Mitgliedstaaten müssen

• auf regionaler Ebene – anhand gemeinsamer Vorlagen – Risikobewertungen durchführen sowie Präventions- und Notfallpläne aufstellen und diese alle vier Jahre aktualisieren;
• die technischen, rechtlichen und finanziellen Regelungen für die Anwendung des Solidaritätsgrundsatzes vereinbaren und in die Notfallpläne aufnehmen;
• gemeinsam über den Aufbau von Kapazitäten für Gasflüsse in beide Richtungen (Umkehrfluss) an jedem grenzüberschreitenden Netzkopplungspunkt entscheiden und andere, möglicherweise betroffene Mitgliedstaaten entlang des Gasversorgungskorridors in die Entscheidung einbeziehen. Zur Beurteilung der Versorgungssicherheitslage auf nationaler, regionaler und Unionsebene können sie unter gebührend begründeten Umständen schon im Vorfeld möglicher Notfälle von den Erdgasunternehmen die Herausgabe zusätzlicher Informationen verlangen.

Die Erdgasunternehmen müssen den Mitgliedstaaten und der Kommission den Abschluss oder die Änderung bestimmter Verträge, die für die Versorgungssicherheit relevant sind, melden.

Welche Rolle wird die Kommission dabei spielen?

Der Kommission kommt eine Schlüsselrolle bei der Gesamtkoordinierung der Sicherung der Gasversorgung zu. Sie wird dafür sorgen, dass der Rahmen für die Versorgungssicherheit richtig angewandt wird und dass die Mitgliedstaaten keine Maßnahmen treffen, die die Versorgungssicherheit in einem anderen Mitgliedstaat, in einer Region oder in der EU insgesamt gefährden könnten. Sie wird insbesondere

• dafür sorgen, dass das Funktionieren des Binnenmarkts und die Entwicklung der nationalen Märkte nicht durch bereits beschlossene Maßnahmen behindert werden, denn funktionierende Märkte sind als verlässliche Instrumente für eine kosteneffiziente Sicherung der Energieversorgung unverzichtbar;
• eine Begutachtung der auf regionaler Ebene aufgestellten Präventions- und Notfallpläne durch Sachverständige (Peer-Review) organisieren. Wenn darin Maßnahmen vorgesehen sind, die sich negativ auf die sichere Versorgung eines anderen Mitgliedstaats oder einer Region auswirken oder das Funktionieren des EU-Binnenmarkts beeinträchtigen könnten, kann die Kommission die Mitgliedstaaten auffordern, ihre Pläne entsprechend zu ändern. Dazu kann sie zunächst eine Stellungnahme abgeben und dann, falls die Mitgliedstaaten eine ordentliche Begründung schuldig bleiben, einen rechtlich verbindlichen Beschluss fassen. Änderungen an den Plänen können auch verlangt werden, wenn diese sich im Hinblick auf die Minderung der in der Risikobewertung ermittelten Risiken als unwirksam erweisen;
• neue, nicht marktbasierte Präventionsmaßnahmen prüfen, bevor sie in Kraft treten, um ihre Vereinbarkeit mit den EU-Binnenmarktvorschriften und ihre Folgen für die Versorgungssicherheit in anderen Mitgliedstaaten zu beurteilen. Die Kommission kann die Änderung solcher Maßnahmen verlangen, wenn diese sich voraussichtlich negativ auf den Binnenmarkt oder die Versorgungssicherheit anderer Mitgliedstaaten auswirken werden;
• weiterhin den Vorsitz der Koordinierungsgruppe „Erdgas“ übernehmen und deren Arbeit koordinieren, denn diese Gruppe ist das wichtigste Forum für die Erörterung von Versorgungssicherheitsstrategien mit den für die Ausarbeitung und Umsetzung der Politik in diesem Bereich zuständigen Fachleuten.

Was passiert, wenn es zu einer Versorgungskrise kommt? Wer tut was?

Das Hauptziel der Verordnung ist die Verhinderung von Gaskrisen, aber wenn es dennoch dazu kommt, sollten wir auch angemessen darauf vorbereitet sein, ihre Folgen einzudämmen. Im Krisenfall wird ein auf drei Ebenen beruhender Ansatz verfolgt, wonach zuerst die betreffenden Erdgasunternehmen und die Wirtschaftsbranchen, dann die Mitgliedstaaten auf nationaler oder regionaler Ebene und schließlich die EU tätig werden.

Die Verordnung soll Erdgasunternehmen und Kunden in die Lage versetzen, sich im Falle von Versorgungsstörungen so lange wie möglich auf Marktmechanismen verlassen zu können. Wenn die Märkte allein eine Gasversorgungsstörung nicht mehr angemessen bewältigen können, werden die in den Notfallplänen vorgesehenen Maßnahmen ausgelöst. Nur als letztes Mittel, falls sich die Lage derart zuspitzt, dass die Gasversorgung der Privathaushalte und der grundlegenden sozialen Dienste (Gesundheits-, Not- und Sicherheitsdienste) gefährdet ist, kommt der Solidaritätsgrundsatz zum Tragen: Danach erhält die Gasversorgung der geschützten Kunden (d. h. der Privathaushalte und grundlegenden sozialen Dienste) in dem betroffenen Mitgliedstaat im Notfall Vorrang vor der Versorgung anderer Kunden als Privathaushalten und grundlegenden sozialen Diensten in benachbarten Mitgliedstaaten.

Bei einem EU-weiten oder regionalen Notfall wird die Kommission einen rechtzeitigen Informationsaustausch gewährleisten und dazu Sitzungen der Koordinierungsgruppe „Erdgas“ oder eines Krisenmanagementteams einberufen. Außerdem wird die Kommission helfen, die Kohärenz und Wirksamkeit der von den Mitgliedstaaten und auf regionaler Ebene ergriffenen Maßnahmen zu sichern, und außerdem das Vorgehen gegenüber Nicht-EU-Ländern koordinieren.

Welche Rolle spielt Gas im Energiemix der EU? Wie groß ist die Abhängigkeit der EU von Gaseinfuhren?

Auf Erdgas entfällt derzeit rund ein Viertel des gesamten Energieverbrauchs der EU. Der Gasbedarf der EU beläuft sich gegenwärtig auf rund 400 Mrd. Kubikmeter und dürfte auf der Grundlage der derzeit verfolgten Politik in den kommenden Jahren relativ stabil bleiben. Allerdings wird sich der zu erwartende Rückgang der heimischen Gasproduktion auch erheblich auf die Gaseinfuhren auswirken. Künftige Politikkonzepte, die auf die Verwirklichung der Energie- und Klimaziele bis 2030 ausgerichtet sind, könnten jedoch zu einer Verringerung des Gasverbrauchs führen, insbesondere durch eine verbesserte Energieeffizienz bei der Wärmeerzeugung und in der Industrie.

Die heimische Gasproduktion machte im Jahr 2013 34 % des Bruttoinlandsverbrauchs aus. Die größten Erdgasproduzenten sind die Niederlande (47 %) und das Vereinigte Königreich (25 %), gefolgt von Deutschland (6,7 %) und Rumänien (6,5 %).

Die Abhängigkeit der EU von Gaseinfuhren lag 2013 bei etwa 65 %, nachdem sie 1995 noch 43,3 % betragen hatte. Damit stieg die Gasabhängigkeit in diesem Zeitraum um 50 %. Im Jahr 2013 kamen 39 % der Gasimporte aus Russland, 30 % aus Norwegen und 13 % aus Algerien.

Die am wenigsten von Gasimporten abhängigen Mitgliedstaaten waren nach vorläufigen Eurostat-Daten im Jahr 2014 Rumänien (5 %) und Kroatien (28,6 %). Dänemark und die Niederlande waren Netto-Gasexporteure, wogegen Malta und Zypern angaben, überhaupt kein Erdgas zu verbrauchen. Alle anderen Mitgliedstaaten sind mit Anteilen von über 70 % ihres Bruttoinlandsverbrauchs von Gasimporten abhängig.

Die Gesamtanfälligkeit eines bestimmten Landes für Versorgungskrisen hängt jedoch von vielen Aspekten ab, z. B. von den Möglichkeiten, seine Energiequellen, ‑lieferanten und ‑versorgungswege zu diversifizieren, von den Präventions- und Notfallmaßnahmen und von der Größe seiner heimischen Energieproduktion. Eine entscheidende Rolle spielt zudem auch die Integration in das europäische Fernleitungsnetz (d. h. bestehende Netzverbindungen und Umkehrflusskapazitäten).

Was die Gesamtabhängigkeit von Energieimporten angeht, waren Eurostat zufolge die am wenigsten importabhängigen Mitgliedstaaten im Jahr 2014 Estland (8,9 %), Dänemark (12,8 %) und Rumänien (17,0 %), gefolgt von Polen (28,6 %), der Tschechischen Republik (30,4 %), Schweden (32,0 %), den Niederlanden (33,8 %) und Bulgarien (34,5 %). Am meisten von Energieimporten abhängig waren Malta (97,7 %), Luxemburg (96,6 %), Zypern (93,4 %), Irland (85,3 %), Belgien (80,1 %) und Litauen (77,9%).

Wie legt die Kommission die Regionen im Hinblick auf die Versorgungssicherheit fest?

Bei der Festlegung der Regionen werden mehrere Kriterien zugrunde gelegt, vor allem die wahrscheinlichen Kooperationsszenarios (d. h. wer muss bei einer schweren Krise zwingend mit wem zusammenarbeiten), die bestehenden Netzverbindungen sowie die Entwicklung und die Reife der Märkte. Außerdem ist es – insbesondere bei nicht so gut miteinander verbundenen oder weniger reifen Märkten – wichtig, nicht zu viele Mitgliedstaaten zu einer Region zusammenzufassen, damit sinnvolle Risikobewertungen durchgeführt und entsprechend wirksame Pläne aufgestellt werden können. Daher handelt es sich bei den nun vorgeschlagenen Gruppen um Untergruppen der regionalen Gruppen, die bereits gemäß der EU-Verordnung Nr. 347/2013 über die transeuropäische Energieinfrastruktur gebildet worden waren; für die Zwecke der neuen Verordnung zur Sicherung der Gasversorgung wurden diese aber als zu groß betrachtet.

Darüber hinaus sieht die neue Verordnung die Möglichkeit vor, die Zusammensetzung der Regionen zu ändern, falls sich dies nach den gesammelten Erfahrungen und im Hinblick auf künftige Entwicklungen als notwendig erweisen sollte, um starre und unflexible Rahmenbedingungen zu vermeiden.

Was ist neu in Bezug auf die „Umkehrflüsse“?

Die Mitgliedstaaten müssen schon heute Kapazitäten für den Gasfluss in beide Richtungen (Umkehrfluss) an jedem Netzkopplungspunkt ermöglichen („bidirektionale Kapazität“), denn dies ist eine der schnellsten Möglichkeiten, Gas dorthin fließen zu lassen, wo es am meisten gebraucht wird, bei einer Gaskrise notfalls auch von West nach Ost. Nach den neuen Vorschriften dürfen solche Entscheidungen nicht mehr einseitig getroffen werden. Stattdessen müssen künftig alle Entscheidungen – auch über Ausnahmen von der Pflicht zum Aufbau von Kapazitäten für Gasflüsse in beide Richtungen (Umkehrfluss) – gemeinsam von den Mitgliedstaaten beiderseits des Netzkopplungspunkts getroffen werden. Außerdem müssen auch andere Mitgliedstaaten, die möglicherweise von dem Umkehrfluss entlang des Gasversorgungskorridors betroffen sind, in die gemeinsame Entscheidung einbezogen werden. Die gemeinsame Entscheidung muss dann von der Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER) überprüft werden. Überdies kann die Kommission einen Beschluss fassen, in dem sie Änderungen an der gemeinsamen Entscheidung verlangt.

Unabhängige EU-Erdgasunternehmen haben möglicherweise Gaslieferverträge mit Vertragsklauseln geschlossen, welche die Gasversorgungssicherheit in einem Mitgliedstaat beeinträchtigen können. Was wird diesbezüglich getan?

Erdgasunternehmen werden den Mitgliedstaaten und der Kommission automatisch bestimmte für die Versorgungssicherheit relevante Verträge bei deren Abschluss oder Änderung melden müssen. Anhand dieser Informationen sind die Mitgliedstaaten in der Lage, in der Risikobewertung alle Risiken angemessen einzuschätzen und die erforderlichen Präventionsmaßnahmen im Rahmen der Präventions- und Notfallpläne zu beschließen. Die Kommission kann aufgrund der gemeldeten Verträge auch verlangen, dass die Pläne geändert werden.

Wie wird die Begutachtung der Präventions- und Notfallpläne funktionieren?

Sobald die Regionen ihre Präventions- und Notfallpläne beschlossen haben, wird ein Gutachterteam diese Pläne bewerten und darüber einen Bericht erstellen. Für jede Region wird ein Gutachterteam aus (bis zu fünf) Sachverständigen gebildet, die aus nicht zu der betreffenden Region gehörigen Mitgliedstaaten sowie vom Europäischen Verbund der Gasfernleitungsnetzbetreiber („ENTSOG“) kommen. Die Kommission wählt die Mitglieder der Gutachterteams aus und nimmt auch als Beobachterin an der Begutachtung teil. Der Begutachtungsbericht wird dann in der Koordinierungsgruppe „Erdgas“ vorgestellt und erörtert, damit die Pläne in den verschiedenen Regionen und der EU insgesamt kohärent sind. Außerdem wird der Bericht von der Kommission veröffentlicht.

Wer wird als „geschützter Kunde“ betrachtet?

Nach der Verordnung gelten alle an ein Gasverteilernetz angeschlossenen Privathaushalte als geschützte Kunden. Kleine und mittlere Unternehmen und grundlegende soziale Dienste, die an ein Gasverteilernetz oder Gasfernleitungsnetz angeschlossen sind, können ebenfalls als „geschützt“ gelten, wenn der Mitgliedstaat dies beschließt, allerdings dürfen sie nicht mehr als 20 % des Gasendverbrauchs ausmachen. Außerdem können die Mitgliedstaaten Fernwärmeanlagen in ihre Definition des „geschützten Kunden“ aufnehmen, wenn solche Anlagen andere geschützte Kunden beheizen (z. B. Privathaushalte wie auch KMU und grundlegende soziale Dienste) und nicht auf andere Brennstoffe umgestellt werden können.

Die Verordnung schreibt vor, dass die Versorgung geschützter Kunden 30 Tage lang garantiert werden muss. Warum sieht die neue Verordnung keinen längeren Zeitraum vor?

In der dem Verordnungsvorschlag beigefügten Folgenabschätzung hat die Kommission die Möglichkeit geprüft, die Zahl der Tage, für die die Gasversorgung garantiert werden muss, zu erhöhen. Eine solche Erhöhung würde aber – so das Ergebnis der Analyse – erhebliche Kosten verursachen und somit erhebliche Gaspreissteigerungen für die Verbraucher nach sich ziehen, die nicht durch eine mögliche Verbesserung der Versorgungssicherheit zu rechtfertigen wären – insbesondere nicht in funktionierenden Märkten mit Hubs. Diese Einschätzung steht im Einklang mit den Ergebnissen der 2015 bereits im Vorfeld durchgeführten öffentlichen Konsultation, bei der sich die Mehrheit der Teilnehmer, darunter auch Mitgliedstaaten, Regulierungsbehörden und die Branche, dagegen wandte, die Zahl der Garantiepflichttage für die Gasversorgung anzuheben.

Wie werden sich die neuen Vorschriften auf die Nachbarländer der EU auswirken?

Die vorgeschlagene Verordnung erfasst alle Länder des Europäischen Wirtschaftsraums. Die EU hat ein grundlegendes Interesse an der Ausdehnung des gemeinsamen Regulierungsraums zwischen der EU und den Vertragsparteien der Energiegemeinschaft durch einen funktionierenden Rechtsrahmen für die Versorgungssicherheit. Ein gemeinsames Vorgehen würde nicht nur dazu beitragen, dass die Grundsätze des Energiebinnenmarkts auch in Zeiten einer Versorgungskrise vollständig eingehalten werden, sondern auch eine bessere Risikobewertung und ein effizienteres Krisenmanagement auf EU-Ebene ermöglichen. Deshalb sieht die Verordnung vor, dass einige ihrer Bestimmungen (z. B. grenzübergreifende Kohärenz der Risikobewertungen, Präventions- und Notfallpläne) auch zwischen den EU-Mitgliedstaaten und den Vertragsparteien der Energiegemeinschaft gelten sollen.

Da die Verordnung darauf abzielt, die Folgen von Versorgungsstörungen einzudämmen und Europa besser für solche Störungen zu wappnen, werden außerdem Lieferanten aus Nicht-EU-Ländern weniger Möglichkeiten haben, als marktbeherrschende Verkäufer Druck auszuüben. Mit der Aufrechterhaltung eines gut funktionierenden Markts und fairen Regeln für alle Beteiligten wird Europa auch weiterhin für Gaslieferungen ein interessanter Markt sein.